近來(lái)，一些地方在招商引資過(guò)程中，出現(xiàn)境內(nèi)居民為享受外商投資企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策，先通過(guò)在境外設(shè)立“殼”公司，再以外國(guó)投資者身份投資境內(nèi)的“返程投資”現(xiàn)象，且愈演愈烈，其中存在的問(wèn)題值得關(guān)注。

　　人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部對(duì)此展開(kāi)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，返程投資主要有“返程直接投資”和“返程并購(gòu)?fù)顿Y”兩種模式。以“返程并購(gòu)?fù)顿Y”為例：重慶JC置業(yè)有限公司于2004年8月成立，系內(nèi)資民營(yíng)企業(yè)，境內(nèi)居民甲、乙分別持股75%和25%。2004年10月，甲在香港成立香港HC規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，并擔(dān)任其董事長(zhǎng)和法人代表。2005年1月，乙將所持有的“重慶JC公司”25%的股份以等值外幣轉(zhuǎn)讓給香港HC公司，同時(shí)，甲將其持有“重慶JC公司”75%的股份轉(zhuǎn)讓給與乙共同組建另一中資民營(yíng)公司重慶OM裝飾工程有限公司。

　　至此，重慶JC公司因25%的股份被外資并購(gòu)而由內(nèi)資企業(yè)轉(zhuǎn)為外商投資企業(yè)。返程投資兩種模式表現(xiàn)出共同的特征：

　　一是境內(nèi)居民個(gè)人均未通過(guò)正常審批渠道辦理過(guò)境外投資審批及投資資金匯出手續(xù);

　　二是境內(nèi)居民個(gè)人都選擇了注冊(cè)審批較為寬松的香港作為境外企業(yè)注冊(cè)地;

　　三是境內(nèi)、外公司均為境內(nèi)居民個(gè)人控股;

　　四是境內(nèi)企業(yè)剛好達(dá)到可享受外商投資企業(yè)優(yōu)惠政策的最低要求。

　　造成“假外資”返程投資現(xiàn)象一再發(fā)生的誘因是什么呢?業(yè)內(nèi)人士指出，主要是眼下外商投資企業(yè)的超國(guó)民待遇。資料顯示，我國(guó)對(duì)外商投資企業(yè)的現(xiàn)行優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在：稅收減免;各地政府對(duì)其在土地和水電等方面的價(jià)格優(yōu)惠;較為寬松的外匯管理政策，如可借入外債等。因此，利用境外公司“返程投資”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)資變外資，在政策上享受到中資企業(yè)無(wú)法比擬的超國(guó)民待遇。

　　此種“異化”，不僅違背我國(guó)促進(jìn)招商引資的初衷，助長(zhǎng)更多“假外資”的滋生，更不利于公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。有關(guān)人士就此分析指出，監(jiān)管措施有限，“假外資”返程投資有機(jī)可乘。目前，對(duì)于利用境外“殼”公司返程直接投資設(shè)立外商投資企業(yè)的行為尚無(wú)相關(guān)政策進(jìn)行有效管理;而已執(zhí)行的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》和《國(guó)家外匯管理局關(guān)于完善外資并購(gòu)?fù)鈪R管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，雖從法規(guī)上規(guī)范了“并購(gòu)?fù)顿Y”行為，并要求對(duì)其嚴(yán)格審查，但實(shí)際操作中存在不少問(wèn)題：

　　一是由于并購(gòu)合同往往只有并購(gòu)雙方的企業(yè)名稱和法定代表人或授權(quán)代表簽字，并不能反映出雙方的股東情況;

　　二是境外公司股東變更手續(xù)簡(jiǎn)便，無(wú)需在境內(nèi)審批部門備案，境外“殼”公司完全可以通過(guò)名義上的股權(quán)變更實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外非同一管理層的表象，達(dá)到規(guī)避法規(guī)管理的目的。審批不嚴(yán)和越權(quán)審批，也導(dǎo)致“假外資”返程投資得以實(shí)現(xiàn)。

　　在招商引資過(guò)程中，作為審批主管單位的外經(jīng)貿(mào)部門，在辦理外商投資企業(yè)審批手續(xù)時(shí)，往往要求外國(guó)投資者提供資信證明、合法開(kāi)業(yè)證明(商業(yè)登記證、公司注冊(cè)證)等，但并未對(duì)外國(guó)投資者的控股方“驗(yàn)明正身”。審批環(huán)節(jié)“表面”符合要求，從而讓那些境外“殼”公司返程投資暢通無(wú)阻。

　　在前述的“返程并購(gòu)?fù)顿Y”案例中，為使外資并購(gòu)行為符合“被并購(gòu)境內(nèi)公司股東必須在原公司享有股東地位1年以上”的要義，境內(nèi)居民甲將持有的“重慶JC公司”75%的股份轉(zhuǎn)讓給自己控股的另一家中資民營(yíng)公司，從“重慶JC公司”成立到甲、乙雙方分別轉(zhuǎn)讓股權(quán)的時(shí)間均不足4個(gè)月，政策尋租意圖十分明顯。

　　與此同時(shí)，《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》要求，外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的審批機(jī)關(guān)為省級(jí)以上的對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)主管部門，但實(shí)際管理中，越權(quán)審批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于基層審批部門對(duì)并購(gòu)交易中涉及的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，加之受招商引資任務(wù)的影響，必然會(huì)為一些“問(wèn)題項(xiàng)目”放行。應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的是，境外資金流入的真實(shí)性難以把握，極易成為“黑錢”、“熱錢”跨境流動(dòng)的通道。由于在香港注冊(cè)公司手續(xù)簡(jiǎn)便，對(duì)注冊(cè)資本的數(shù)額和來(lái)源要求極低，境內(nèi)居民為套取國(guó)內(nèi)外資優(yōu)惠政策進(jìn)行“返程投資”，往往利用境外“殼”公司在境外籌集到資金再以投資款名義流入境內(nèi)，也不排除境內(nèi)居民通過(guò)“地下錢莊”轉(zhuǎn)移境內(nèi)資產(chǎn)的可能。

　　外商投資企業(yè)投資款來(lái)源的真實(shí)性和合法性無(wú)法得到證實(shí)，極易成為“黑錢”、“熱錢”流入境內(nèi)的通道，客觀上也增大了跨境資金合法性的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)“假外資”返程投資愈演愈烈的現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)有關(guān)人士認(rèn)為，應(yīng)盡快取消外資企業(yè)的超國(guó)民待遇，改變地方政府將引資作為政績(jī)考核依據(jù)的做法，逐步縮小內(nèi)外資企業(yè)政策差異，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。要完善法規(guī)，實(shí)現(xiàn)有效管理。要從立法層面規(guī)定中方多次轉(zhuǎn)股的最后控股方底線，使審批部門有限制的依據(jù)。

　　外匯管理部門在作并購(gòu)等“個(gè)人返程投資”外匯審批登記中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其背景的了解，嚴(yán)把審核關(guān)。應(yīng)規(guī)范外資引進(jìn)，杜絕“假外資”。在實(shí)施招商引資過(guò)程中，各地區(qū)應(yīng)從注重“量多”向注重“質(zhì)優(yōu)”轉(zhuǎn)變。外經(jīng)貿(mào)主管部門在審批外資項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)境外投資者資質(zhì)和真實(shí)性的審查。地方政府也應(yīng)從“以優(yōu)惠政策引資”模式向“以完善的投資環(huán)境引資”方向發(fā)展。應(yīng)加大監(jiān)管力度，提高資本流動(dòng)監(jiān)測(cè)分析能力。建立實(shí)時(shí)跨境資本流入流出監(jiān)測(cè)體系，提高對(duì)異常情況的快速反應(yīng)能力，密切關(guān)注外匯資金流入變化。建立和完善外匯收支非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)外匯收支全面、持續(xù)、高效的監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)警，從而提高外匯收支管理的有效性。

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